李明倩：新冠肺炎疫情下全球公共卫生治理的改革路径与中国角色
李明倩 |复旦大学国际关系与公共事务学院研究员，华东政法大学法律文明史研究院研究员
抗疫画作
新冠肺炎疫情全球大流行被认为是21世纪迄今为止全球公共卫生遭遇的最大威胁，全球公共卫生危机应对机制在疫情冲击下受到重创，凸显出全球化时代没有一个国家能够从人类共同挑战中独善其身。无论是作为个体的国家还是作为整体的国际社会，都应摒弃意识形态偏见与零和思维，深化合作，共克时艰。世界各国携手抗疫为全球公共卫生治理变革提供了可能性，也为中国助力国际社会走出公共卫生治理困境、推动全球公共卫生治理转型提供了机遇。
新冠肺炎疫情对全球公共卫生治理机制的
现实冲击
新冠肺炎疫情大流行给全球公共卫生治理机制造成了巨大冲击，二战结束后以自由主义为基本理念建立的全球卫生治理框架暴露出功能失灵、治理赤字等问题。对全球公共卫生治理机制而言，这次疫情带来的消极影响具体表现在以下几个方面。
一是导致了全球公共卫生治理政治环境的持续恶化。全球公共卫生议题成为影响国际政治、经济和社会等领域的焦点，特别是世界卫生组织被置于政治权力斗争的中心，政治极化现象更加明显。在过去十年中，多边主义治理模式倒退愈加明显，民粹主义、贸易保护主义抬头。尽管疫情大流行突显了人类社会的脆弱性和相互依赖，再次说明集体治理的必要性，却也促进了国家权力的复苏和“国家主义”的回归，进一步削弱了多边主义，导致多边治理机制的普遍主义意愿在一波又一波国家至上主义和民粹主义浪潮的冲击下备受打击。
在疫情的早期阶段，事态已然朝着背离国际合作的趋势发展。美国将批评的矛头对准世卫组织，削减出资份额。各国迅速关闭边境，限制出口医疗设备。以色列甚至动用了其情报机构来秘密获取呼吸机和其他抗疫物资。疫情还影响了全球贸易和投资，许多国家以“卫生紧急情况”为借口，违背世界贸易组织规则，直接向国内企业提供补贴。事实上，疫情正在引发新的保护主义态势，变相催化了经济民族主义。
与国家保护主义相伴的是部分国家民粹主义愈演愈烈。一些国家的经济民粹主义逐渐演变成对代表多元文化的国际机制和规范的排斥，表现为对精英群体甚至科学的敌视。例如，特朗普就任美国总统期间曾称新冠病毒是一场骗局，美国和欧洲的右翼媒体将应对疫情的一些限制措施描述为过度限制人身自由，将戴口罩描述为有违人权。
二是动摇了全球公共卫生治理主要机制的权威性。疫情暴露了现有全球公共卫生治理机制的脆弱性，也动摇了国际社会对全球公共卫生治理框架及其主要机制权威性的信任，导致全球公共卫生治理出现信任和责任赤字。作为全球公共卫生治理的主要机制，世卫组织一直寻求加强其机构权威，致力于协调各国的卫生工作。此次疫情中，世卫组织呼吁各国团结一致，并通过提供技术信息、协调卫生研究和筹集应急资金等措施支持各国防范、快速发现和应对新冠肺炎疫情。然而，《国际卫生条例》仅规定了世卫组织的规范性权力，这是一种依赖成员国合作的“软”权力，并没有强制执行力。疫情期间，世卫组织呼吁各国加强合作，却无法要求各国必须听从其意见。个别国家违反《国际卫生条例》义务，不仅没有根据世卫组织的警告和建议采取相应的防控行动，甚至将意识形态偏见置于流行病学现实之上，以疫情为名，对他国进行污名化。疫情之下，一些国家不是合作抗击共同威胁，而是各自为政，甚至不乏对抗，世界陷入停滞危机。现有全球卫生治理框架中主要机制的权威性和公信力备受打击。
三是削弱了公共卫生治理领域全球公共产品供给能力。全球公共产品是国际多边机制或主要大国在世界范围提供的公共物品或服务,各个国家都可以从中获益。卫生领域的公共产品既包括具体的医疗卫生物资、与卫生相关的知识、技术与政策，也可以是一种协调和促进国际社会卫生合作的全球性意识、一个应对全球卫生挑战的机制，一套可以使其他成员获益的做法或实践。全球公共产品供给面临的主要问题在于如何确保国际社会成员有效采取集体行动，防止公共产品私有化、地域化。这一点在疫情暴发初期尤为显著。随着疫情的蔓延，部分传统公共产品供给大国不仅没有继续向世卫组织广泛提供资金、技术、人员支持，用于提供抗疫医疗物资和遏制疫情，反而大幅削减全球卫生基金支出，在全球范围内抢夺个人防护装备、药物、呼吸机等稀缺资源，出台疫苗出口禁令。美国特朗普政府在防疫问题上坚持“美国优先”，不仅囤积新冠疫苗，还限制出口疫苗原材料，招致国际社会广泛批评。在疫情暴发初期，德国截扣了瑞士、意大利等国从中国购买的口罩、防护服等防疫物资，一度引发欧洲内部严重撕裂。受此影响，全球卫生公共产品供给理念和供给能力都受到重创和质疑，“全球”的集体意识比以往任何时候都更显薄弱，这也是疫情暴发至今国际抗疫合作所遭遇的现实挑战。
全球公共卫生治理改革的路径选择
自新冠肺炎疫情暴发以来，人们对它的讨论重点逐步从病毒控制转向重建并完善全球卫生治理机制。面对全球范围内民粹主义泛起、个别大国参与全球公共卫生治理意愿降低等现实挑战，推动全球公共卫生治理改革的首要步骤是重建全球公共卫生治理理念，改革现有全球公共卫生治理框架，使其朝着更灵活、更有利于供给全球公共产品的方向发展。
一是重塑全球公共卫生治理理念。新冠肺炎疫情凸显了以自由主义为基础的全球公共卫生治理机制的脆弱性。应对全球公共卫生挑战需要价值理念的引领，需要维护和践行真正的多边主义。在全球公共卫生治理领域践行真正的多边主义，一方面需要平衡国家与国际社会之间的需求并寻求共识，使各个国家及其民众意识到加强全球公共卫生治理与改善国内卫生系统和政策执行能力之间不存在内在矛盾；另一方面需要以开放性和包容性为引领，使多元主体共同参与到应对全球公共卫生挑战的实践中。在全球化时代，相互依存、命运与共已成为全球公共卫生治理的显著特征。其他国际组织，如国际劳工组织、联合国粮农组织和世界知识产权组织等发挥的作用日益重要。此外，真正的多边主义意味着合作共赢，重塑全球公共卫生治理理念要切实反映国际格局的变化，特别是新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，使全球公共卫生治理能够真实充分反映各参与方的意愿与利益诉求。
二是增强全球公共卫生治理主要机制的权威性。以世卫组织为例，其长期存在资金不足、负担过重等问题，导致自身在国际公共卫生危机中所能采取的实际措施与成员国期望值间的差距越来越大。虽然2005年修订的《国际卫生条例》赋予世卫组织在突发国际公共卫生事件中更大的责任，但仔细研究这些条款就会发现，世卫组织及其总干事的决策权仍然受到很大限制。在此次新冠肺炎疫情中，本应发挥领导作用的世卫组织再次遭遇信任危机。
全球公共卫生治理需要新形式。在继续维护世卫组织全球公共卫生治理核心地位的同时，应广泛纳入其他行为体，充分反映新的国际格局权力关系。未来的全球公共卫生治理架构应该更具有开放性和包容性。一方面，世卫组织在提供政治领导、协商解决国际分歧以及技术和规范指导方面至关重要；另一方面，非政府组织、私营企业等非国家行为体需要积极参与建立全新的治理框架，为全球公共卫生合作提供一种新模式。来自政府、国际组织、非政府组织、企业等多部门的代表，通过“公私伙伴关系”就全球公共卫生问题的关键事项进行协商，各尽所能、各扬所长。
三是切实提升全球公共卫生治理的公共产品供给。目前全球公共卫生治理公共产品的供给方式仍以依赖大国为主。美国曾经长期站在供给前沿，在建立全球公共卫生治理机制方面一直处于主导地位，在世卫组织早期的规划工作中发挥了重要影响，设置全球卫生议程及标志性的全球卫生项目，为《国际卫生条例》等一系列规章制度的创设提供了诸多支持。然而，近年来，美国不愿继续提供全球公共产品，甚至在疫情期间削减世卫组织的资金、阻碍联合国的行动。这非但不能弥合国际分歧，无助于国家间合作抗疫，还使全球公共卫生治理平台成为大国政治竞争甚至对抗的新场域。全球公共卫生治理改革需要形成体系化、常态化的多边协作框架和治理模式，其关键在于负责任大国有能力和意愿持续供给相应公共产品。
全球公共卫生治理图景中的中国角色
全球公共卫生治理改革反映了新时期应对全球公共卫生危机的时代需要。新冠肺炎疫情暴发后，中国积极参与全球公共卫生治理体系改革和建设，积极推动国际公共卫生治理秩序朝更加公正合理的方向发展，在疫情防控国际合作及应对全球公共卫生危机中展现了负责任大国的担当。
第一，在治理政策上，中国始终维护和践行真正的多边主义。中国在全球公共卫生治理的改革进程中始终秉持“共商共建共享”原则，注重开放性和包容性，具体体现在：一是坚定支持以联合国和世卫组织为基石的多边卫生治理体系，充分发挥世卫组织关键作用，深度参与世卫组织改革，以实际行动反对单边主义、保护主义和民粹主义，加大国际组织成员国之间的对话交流与政策协调，倡导促进世卫组织机制创新，为其运转提供充足的资金保障和资源配置。二是鼓励包括社会组织在内的多元主体共同应对全球性公共卫生挑战，通过正式和非正式机制参与全球性卫生原则、规范、标准、政策、协议的制定，坚持平等协商合作，形成应对全球公共卫生危机的合力。三是在区域层面建设更紧密的卫生合作伙伴关系，推动二十国集团、金砖国家合作机制等全球性和区域性制度安排在全球抗疫合作中发挥作用，推动“一带一路”伙伴国在传染病防控、公共卫生、传统医药等领域拓展合作，共同护佑各国人民生命安全和身体健康，从而形成多领域、多层次的全球公共卫生治理机制。
第二，在治理路径上，中国坚持协调推进国家治理与全球治理，实现二者在公共卫生危机应对中的良性互动。中国在做好常态化疫情防控的同时，立足更精准更有效地预防，推动预防关口前移，创新联防联控机制和重大疫情救治机制，增强早期检测预警能力、快速检测能力、应急处置能力、综合救治能力，深入开展爱国卫生运动，从源头上预防和控制重大疾病。这不仅提升了国家应对疫情的治理绩效，也为全球公共卫生治理方式革新、治理能力提升提供了宝贵经验。在此次抗疫过程中，中国政府致力于国家治理和全球治理的协调共进，一方面推动国内卫生治理体系和治理能力现代化，提高医疗科技发展水平和关键性医疗设备产能，完善公共卫生重大风险评估、研判、决策机制；另一方面积极与国外开展公共卫生技术交流，分享疫情防控经验做法，不断建立健全全球公共卫生治理信息互联互通系统，完善国际疾病检测预警、防控进展追踪机制，为应对全球性公共卫生危机作出了积极贡献。
第三，在治理理念上，中国不断提升对全球公共卫生治理公共产品的有效供给。在新冠肺炎疫情大流行之际，中国彰显出大国担当，向多个国家和地区提供医疗物资援助，率先承诺将疫苗作为全球公共产品，加入世卫组织“新冠肺炎疫苗实施计划”，积极支持并参与疫苗研发、生产、分配上的国际合作，促进疫苗在发展中国家的可及性和可负担性，为有需要的国家派出医疗专家组。同时，中国还向世界分享实践中积累的抗疫经验，提出构建人类卫生健康共同体及建设健康丝绸之路等中国理念与中国方案。在全球公共卫生治理改革与重构的背景下，中国以维护人民的生命安全和健康福祉为着眼点，以增进国际公益为落脚点，提升国际社会在医疗卫生领域的合作，践行了作为负责任大国的道义担当。这也是中国为弥合全球“免疫”鸿沟，克服全球公共卫生治理失灵、信任赤字和担当缺位等困难，完善惠及全人类、高效可持续的全球公共卫生体系所提供的全球公共产品。
结语
全球公共卫生治理正处于十字路口，世界面临着一个必须明确的选择：要么采取“本国优先”的民族主义做法，要么寻求推动构建人类命运共同体的新路径。疫情背景下全球公共卫生治理机制的重构，应以“共商共建共享”的新多边主义理念为基础，丰富多边治理机制的内涵，重新凝聚全球共识。在全球公共卫生治理体系改革过程中，中国将继续发挥积极建设性作用，推动重塑世卫组织的公信力，鼓励多元主体共同协调疫情防控，以“负责任大国”的使命感提供全球公共产品，实现国家治理与全球公共卫生治理的良性互动，有效促进全球公共卫生治理的进一步发展。同时，中国应更加有效传播构建人类卫生健康共同体的理念和“共商共建共享”等体现中国立场的原则、方案和主张，最大程度消解国际社会的偏见与误解，防止个别国家将疫情防控污名化、政治化，真正将蕴含中国价值的治理理念与实践经验传播到国际社会，进一步参与全球公共卫生治理的议题设置与规则制定，切实提高包括中国在内的广大发展中国家的发言权。
平台编辑 | 薛敏杰
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